Valuar la naturaleza puede beneficiar a pobres, si se hace bien

No es necesario ir muy lejos en Bolivia para encontrar un tesoro. Hay en todas partes: en las vastas selvas amazónicas; en el Lago Titicaca, que se encuentra a cerca de cuatro kilómetros sobre el nivel del mar en los Andes; en los picos y cursos de agua de las montañas de los Andes; o en las 2.000 especies de animales en Bolivia.

Y llamar ‘tesoro’ a todo esto es apenas romántico, pues, para algunos, el ambiente natural en Bolivia vale mucho dinero.

Bolivia no está sola en ese frente. Programas que pagan a personas para manejar de forma sostenible ‘bienes ambientales’ son cada vez más populares, especialmente en el Sur del mundo. Pero las preguntas acerca del impacto del dinero en los esfuerzos por reducir la pobreza y la inequidad han persistido por décadas. ¿Puede el efectivo ayudar a personas pobres o indígenas a vivir en ecosistemas valiosos? ¿O es más probable que beneficie a terratenientes ricos? En Bolivia y en todas partes, la investigación está empezando a mostrar que estas dos metas —la protección ambiental y la reducción de la pobreza— no tienen por qué ser mutuamente excluyentes.

Poniendo un precio a la naturaleza

Una estimación reciente del ‘capital natural’ del planeta es de US$ 125 millones de millones al año. [1] Esta cifra intenta capturar el valor de los ‘servicios ecosistémicos’ —esencialmente todos los beneficios de un ambiente saludable y natural— provisto de cosas como árboles que almacenen el carbono, cuencas de drenaje que previenen inundaciones y la vida de los insectos que ayuda a que la agricultura prospere.

El capital natural es un concepto controversial. Muchos creen que ponerle un precio a la naturaleza es tanto imposible como éticamente malo. Pero quienes lo apoyan argumentan que, si no se hace, los servicios ecosistémicos corren el riesgo de quedar por fuera de modelos económicos y tomas de decisión.

“Estamos degradando el ambiente natural y perdiendo especies a un ritmo alarmante. Así que pongámosle un valor a la naturaleza e incorporémoslo a estos modelos para que podamos empezar a invertir en el mantenimiento, protección e incluso la mejora de esos servicios ecosistémicos”, dice Darren Evans, biólogo conservacionista de la Universidad de Hull en el Reino Unido.

Los programas para cuantificar y pagar para mantener el valor de los servicios ecosistémicos han existido de una u otra forma desde la década de 1950. Hoy son conocidos como iniciativas de pagos por servicios ecosistémicos (PES, por su sigla en inglés). Estos planes pagan a agricultores y a terratenientes para manejar las tierras de una manera que conserven algunos recursos ambientales destacados, como un bosque, un río o especies.

Pero desde que estos recursos han existido, los esfuerzos por ponerle un precio a la naturaleza han sido divisivos. Lo que ha emergido, sin embargo, es evidencia de que, cuanto mejor confeccionado sea el programa para beneficiar todos los participantes, habrá más oportunidades de que tenga éxito.

Disidencia boliviana

Un país involucrado en esta batalla —y su posible solución— es Bolivia. En 2010 este país fue anfitrión de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, un encuentro global al que asistieron 30.000 delagados de gobiernos y de la sociedad civil. Bolivia consultó en la conferencia si firmar el programa REDD de las Naciones Unidas (Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques)

El programa REDD tiene algunas similitudes al esquema PES, pero opera a escala global en vez de nacional. Está financiado por la venta de certificados conocidos como ‘créditos de carbono’, que representan las emisiones de carbono que han sido ahorradas a lo largo del programa, en mercados internacionales de carbono. En la actialidad, 56 países en desarrollo han firmado el programa, pero Bolivia decidió no hacerlo luego que el ‘Acuerdo de los Pueblos’ elaborado por la Conferencia Mundial de los Pueblos rechazó enfáticamente esta estrategia. [2] Posteriormente en el 2010, el presidente Evo Morales endureció la posición de su nación en una carta abierta a los pueblos indígenas titulada “Naturaleza, bosques y pueblos indígenas no están a la venta”. [3]
 
Lykke Andersen, directora del Centro para el Modelado y Análisis Ambiental-Económico en el Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo (INESAD) en Bolivia, dice: “Bolivia es realmente un candidato ideal para participar en un mecanismo REDD. Es prometedor pues tiene muchos bosques y mucha deforestación. Pero en la Conferencia de los Pueblos, las personas rechazaron fuertemente a REDD. El gobierno aceptó esa decisión y la convirtió en una política nacional”.

La oposición de Bolivia hacia REDD ilustra tensiones que pueden causar el fracaso de programas que ponen un precio sobre la naturaleza, dice Andersen. En el caso de REDD, la desdicha fue disparada parcialmente porque los países más pobres habrían tenido que reducir sus emisiones al tiempo que las naciones ricas continuaban acrecentando las suyas.

Inspiración alternativa

Con REDD etiquetado como un concepto prohibido en Bolivia, Andersen dice que los científicos conservacionistas del país dirigieron su inspiración hacia programas locales y más pequeños de PES, que tomaban en cuenta la reducción de la pobreza.

En 2012, INESAD llevó a cabo un análisis a lo largo del país de los posibles impactos sociales y ambientales si Bolivia adopaba REDD. [4] Los resultados mostraron que una adopción de REDD a gran escala podría reducir la deforestación, pero también incrementaría la competencia por tierras de cultivos, empujando los precios de los alimentos y empeorando la pobreza. Más del 90 por ciento de los ingresos relacionados con REDD de los créditos de carbono habrían llegado a apenas un cinco por ciento de la población, según predice.

“El mecanismo boliviano se basa en ver más holísticamente a los bosques, al apoyar a las comunidades locales que los protegen y al involucrarlos en actividades económicas amigables con los bosques, al tiempo que se penaliza a quienes deforestan con impuestos y multas.”

Lykke Andersen, INESAD

INESAD también realizó el análisis basándose en un mecanismo alternativo diseñado por Anderson y su equipo. Este incluía asistencia financiera y técnica para proyectos de desarrollo sostenible dentro de los bosques, e impuestos y multas para la deforestación. Bajo esta situación teórica su modelo mostró que las personas pobres en esta nación se beneficiarían y que los precios de los alimentos serían más estables.

El mecanismo diseñado por el equipo de Anderson se ha dado a conocer como el ‘mecanismo boliviano’. [5] En 2013, UN-REDD decidió apoyarlo con US$ 1,1 millones y Dinamarca se comprometió con US$26 millones. Cuatro proyectos piloto que lo ponen a prueba están actualmente en curso.

“El mecanismo boliviano se basa en ver más holísticamente a los bosques, al apoyar a las comunidades locales que los protegen y al involucrarlos en actividades económicas amigables con los bosques, al tiempo que se penaliza a quienes deforestan con impuestos y multas”, explica Anderson.

“Lo que mostramos en el análisis es que los beneficios del mecanismo REDD estaban dirigidos casi exclusivamente a la reducción de emisiones, con una muy pequeña ganancia para los bolivianos, aquellos habitantes rurales que habrían tenido que modificar sus estilos de vida,” dice. “Con el mecanismo boliviano hay una distribución mucho más justa de las ganancias, ayudando a los pobres mientras que se daña a los grandes deforestadores”.

Recompensa y castigo

Al contrario de REDD, que carece de elementos de castigo, el mecanismo boliviano va más allá que simplemente pagarle a los terratenientes para que no corten árboles —lo que para Anderson equivale a pagarle a un ladrón para que no robe—, al recompensar también las actividades que protegen los bosques del país. “Es un sistema de incentivos mucho más saludable en el que se recompensa el comportamiento que se quiere ver y se castiga el comportamiento que no se quiere ver”, dice.

Los más propensos a ser castigados bajo este sistema son productores agrícolas ricos, mientras que aquellos con mayores posibilidades de recibir pagos son bolivianos más pobres que viven y trabajan en áreas boscosas. Y el mecanismo también pretende hacer pagos a comunidades más pobres de forma más directa al requerir evidencia legal de la propiedad de la tierra solo cuando se recaudan multas e impuestos, en vez de al gestionar pagos. Esto es vital para la equidad y la redistribución de la riqueza, dado que muchas personas que viven en las tierras no tienen una prueba legal de su propiedad, a pesar de que inequívocamente se trate de su hogar.

Rechazar REDD significa perder el acceso a un potencial mayor de financiamiento, pero Andersen argumenta que financiar el mecanismo boliviano a través de ayuda internacional ofrece una mayor estabilidad que depender de los volátiles mercados de carbono. No obstante, ella reconoce que la obtención del financiamiento en curso es el mayor reto del mecanismo.

Paul van Gardingen, director del programa de investigación Servicios Ecosistémicos para la Reducción de la Pobreza, del Reino Unido, concuerda con que los esquemas PES deben ser bien diseñados para recompensar equitativamente tanto a los pobres como a los ricos por actividades que protegen el ambiente.

“No hay ninguna duda de que PES puede funcionar”, agrega. “Pero uno de los retos es cómo relacionarlo con la reducción de la pobreza”.

El problema de la propiedad de las tierras

La tenencia de la tierra ha sido un escollo persistente para PES, con los peores casos que refuerzan las desigualdades en vez de reducirlas. Esto se da porque muchos planes PES más antiguos o mal diseñados requieren una prueba de la propiedad de los terrenos para los pagos, algo que usualmente solo tienen los ricos. La propiedad de la tierra muchas veces no está clara, especialmente en países con comunidades indígenas o rurales remotas.

Pero Ina Porras, economista del Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo, en el Reino Unido, dice que puede haber otras formas de enmarcar el programa PES que utilizando los derechos de propiedad y la tenencia de la tierra.

Aún introducir un sistema así en un país desarrollado beneficiaría a los grandes terratenientes debido, especialmente, a que la tenencia de la tierra está concentrada entre los ricos, dice Porras. “Así que necesitamos pensar cuidadosamente en cómo se aplican las ganancias”.

Costa Rica ofrece un modelo interesante al respecto. Allí, un programa nacional de PES, ha tenido éxito desde que empezó en 1997. Ha ayudado a incrementar la cobertura boscosa del país desde 20 por ciento en la década de 1980 a más de 50 por ciento en 2012. Funciona al proveer de contratos a los terratenientes para diferentes tipos de conservación del bosque: protección, reforestación, manejo sostenible y regeneración.
 
Financiar concesiones para asociaciones indígenas también ha aumentado sostenidamente, desde tres a 26 por ciento entre 1997 y 2012. Esto se debió en parte a rediseños en curso de los procedimientos de contratación: en 1997, el esquema no priorizó diferentes grupos sociales sobre la base de las necesidades económicas, resultando en un bajo consumo para grupos indígenas con poco dinero; en 2012, sin embargo, se estaba asignando una cantidad fija de contratos antes de que otros pudieran ofrecer más.

Mientras que el principio de dejar a un lado algunos contratos para grupos indígenas resuelve algunos problemas alrededor de la tenencia de la tierra, los retos persistentes para el acceso justo al programa y una distribución equitativa de las ganancias aún requieren mayores análisis, dice Porras.

Ella está estudianto la participacipación en el programa de Costa Rica. En 1997, 44 por ciento de los fondos eran pagados a cooperativas y asociaciones, pero este tipo de organizaciones han dejado virtualmente de percibir dinero para 2012. Mientras tanto, los pagos dirigidos a ‘entidades legales’ tales como negocios u otros grupos legalmente registrados han aumentado desde poco más de un cuarto a casi la mitad del total de pagos. Entender estos cambios es clave para diseñar esquemas PES y asegurar su trabajo tanto para comunidades y la conservación a largo plazo.

Al ver los estudios de INESAD y Porras, parece que hay una necesidad de entender el riesgo de un esquema PES que empeora la inequidad social a expensas de la protección ambiental, y de diseñarlo de acuerdo con esto.

Van Gardingen dice que ahora hay un entendimiento emergente de que “si se es serio en el uso de PES como un método para aliviar la pobreza entonces se debe pensar acerca de la eficiencia de los beneficios ambientales, la eficiencia de los beneficios sociales, aceptar que habrá una compensación y encontrar el balance apropiado”.