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人才外流形式改变的政策含义

概要

越来越多的专家学者已经开始意识到,在过去的三十年里移民模式发生了重大改变,他们认为,决策者必须要关注、分析并应对这种格局的变更。

这种由“人才外流”(brain drain)向“人才环流”(brain circulation)的格局变更对公共政策产生了一个重大影响,技术人力资源的流动应该被看作一种正常的过程,不能被制止,因此,现实的挑战就是如何管理好这种人才流动。
 
作者是法国发展研究学院社会经济学者,自1990年起先后在亚洲、拉美和非洲从事技术人才国际流动研究。 引言:变化着的格局

在20世纪60年代和70年代,有很多关于高技术人才流动的讨论和分析,后来,由于经济衰退和分析该问题过程中遇到的限制,对这个议题讨论的热情慢慢降低下来。

但是,这一问题近年来又重新成为人们关注的热点,这主要是因为人们对所谓的知识经济全球化越来越感兴趣。人们开始广泛地对这一问题展开讨论,这反映在最近出版的各类国际性官方刊物和举办的会议上[注释1,2,3,4]。讨论主要关注这类人才流动的性质和影响,尤其是对它的来源国和接受国的消极和积极影响。

在20世纪90年代之前,“人才外流”这一概念在此类讨论中占主导地位(但也有争议)。这意味着着技术人才只是单向的、明确的、永久的由发展中国家向发达国家流动。这种流动有一个本质上消极的涵义,即重要资源的流失。然而,也有一种观点认为这至少避免了发展中国家的人才浪费。

然而,有一种观念新近开始在学者、决策者和记者中间盛行,那就是决策者应该从技术和人力流动角度来定性。当然,由于通信、交通、地缘政治、不同文化之间的关系及商业都出现了新形式,决定人才流动的条件已经发生了根本变化。

因此,人才流动就已经失去了一些传统特征,而正是这些传统特征决定了这种人才流动是人才外流。例如,由于有时人才会回到自己的来源国,流动就成了暂时的而不是永久的;人才流动是多向的而不是单向的;由于是全球性流动,它不仅影响发展中国家也影响发达国家。此外,随着远距离互动能力的增强,外流人才与自己祖国的血缘联系也得以保持,而不象过去那样一旦离开自己的祖国就常常是永久的隔离。

越来越多的专家学者认为移民格局在过去的三十年里已经发生了重大改变,现在是决策者承认这种格局变动、对之进行观察、分析并加以应对的时候了。

这种格局的变动意味着会对公共政策产生重大影响,也就是说,高技术人力资源的这种流动是一种正常的过程,不应该被制止,真正的挑战是如何管理对这种人才流动。

消极方面和积极方面

在知识经济全球化的时代,技术拥有者的国际间流动被看作世界科学界传统的世界主义特征的(cosmopolitan character)自然延伸。然而,与此同时,由于研发工作已经成为财富增长和社会经济发展的重要资源,国家之间争夺优秀科学技术人才的竞争越来越激烈。

在原始的人才流动格局下,对于谁是赢家谁是输家这个问题有着清楚的答案,也就是说,人才流失国通常被认为是受害国,人才流入国则被认为是受惠国。

然而在环流格局下,流动的复杂性使得无法再进行这种简单的划分了。人才环流的积极方面是科学合作和共同创作以及技术转移等补偿机制减轻了它的不利影响(见高技术移民对接受国的影响),人才环流的消极方面是人才的环流可能并不对称,不平等有可能被强化。 可变的图景

尽管缺少国家、地区和全球层次的可行数据,但有一点很清楚,人才流动在过去的十年里有了显著的增长,特别是短期在别国工作的专业人员以及离开自己的祖国去海外留学的学生。

根据美国国家科学基金的最新数据并结合其它经合组织(OECD)成员国的数据可以得出可信的评估,大约三分之一的出生于发展中国家的高等级科学技术人员最后是在发达国家从事工作。

这种外流移民人口占母国人口的比例和占客国人口的比例相差很大。以中国和印度为例,这两个国家有着最多的在别国尤其是美国工作的外流移民,但是,它们的外流科技人才占全部科技人才的比例要比那些科学技术人才少的非洲国家低得多。

客国之间的情况也差异很大,有些国家对外国出生的科学技术人才的依赖比另一些国家要大。例如,在美国科学技术劳动大军中,10%来自外国,而在澳大利亚这一比例为25%。

因此,一点也不奇怪,当前这种环流格局也存在着很大的差异。对于那些接纳大量熟练科学技术人才的国家来说这种结果通常是积极的(尽管不是一直如此),而这种影响对于人才的出生国则更为复杂。

对出生国的影响

有些出生国(地区)从赴海外留学归国的人才中受益良多。例如,自20世纪90年代开始,韩国和台湾开始有大量外流移民回归,从而成功地逆转了它们的人才外流(见台湾和韩国人际网的经验)然而,这种回流受到东道国及出生国的诸多因素影响,如经济增长、高科技领域对技术的需要等等。

中国(大陆)和印度似乎在二十年后开始步它们的后尘。用中国前国家领导人赵紫阳1987年的话来说,推行一种先把人才送到海外培训以备后用的政策(见在海外发展新一代中国学者)。

在天平的另一端,如一些拉丁美洲国家、尤其是非洲国家,这种环流对它们的科研界却有着不利影响,因为这些国家缺少良好的工作环境,很少有科学技术人才愿意回国工作。

提升的全球安全问题

其它因素也对学者的全球环流有影响。例如,受2001年9•11事件的影响,阿拉伯国家流往美国的学生和科学家发生了巨大改变,这表明,美国国内猜疑气氛的增长促使更多的个人决定移向世界其它地区。

与此相似,出于国家安全考虑对外国科学家参与敏感研究项目设置的限制也引发了对在美国工作的俄罗斯和中国等国国民的担忧。最后,经济增长尤其是信息通讯技术领域的不确定性也对需要有影响。当然流动不会枯绝,但他们的未来动态有着高度的不确定性。 政策取舍

为了解决当前人才环流中出现的一些问题,近年来人们提出各种各样的政策建议(见满足所有国家需要的人才流动政策)。例如,有些评论家建议制定更为强硬的政策限制科学技术人才离开他们自己的祖国,有些人则认为那些人才外流的国家应该得到经济补偿。然而,这两种论点都建立于限制人才流动的方法基础之上,在     今天都不是很现实的。现实的解决问题办法应当是在多边框架体制之内制定的。

第三种解决方案是采取积极的促进移民的人才招募政策。毫无疑问,这有很多好处。但是,正如在南部非洲出现的案例所显示,它也有产生连锁反应的风险,因为每个国家都会试图把移民所产生的费用向不发达国家转移。

正如前文所述,基于激励机制的这种所谓“回归”政策近年来已经在亚洲取得成功。但是,这也有产生副作用的风险。例如,如果在国外呆一段时间被视为在国内取得快速提升的途径,这将会进一步推动向国外移民。另一个问题是任何激励措施都有高额经济支出。还有一个需要考虑的问题是向回归人才提供国内人才不能享有的特权将可能产生的紧张关系。

新近出现的另一个充满希望的方案是利用某一国家目前可能散布在世界各地的科学人才资源,即所谓的“人才散居方案”(diaspora option)。最近的一份报告证明全世界现在有110多种倡议[5]。一些有趣的试验项目目前正在开展,如国际移民组织的“非洲开发移民”项目和亚洲开发银行的关于亚洲科学技术人才散居(diaspora)网络评估项目。

这种方案的有利方面是,一方面可以利用散布国外的人力和社会资本,同时又不影响东道国的人力资源。然而,它的有效性和可行性尚有待验证。

从长远来看,最理想的方案可能是向人们提供理想的工作条件,这样,他们就可以不必把离开自己的祖国作为首选方案。真正自由积极的人才流动不应该有约束条件和负面影响。

结论

人才环流是个复杂问题,需要我们更好地加以认识和管理,不存在简单的解决方案。但是,对于技术人才环流所产生的问题,如规模的不可知性、结果的不确定性、情况的多样性、政策反应的有效性,需要学者和决策者共同努力去解决。

要准确地描述具体国家的情形并对其政策措施进行评估和指导,就非常需要有可信的信息资源。最近,东道国、出生国以及政府间组织都朝这个方向做出了不少努力,希望他们共同努力的结果将创造条件,为积极跟踪并管理这类人才流动寻找共同办法。

References

[1] Regional conference on brain drain and capacity building in Africa. Addis Ababa (2000)

[2] Organisation for Economic Cooperation and Development (2001) International mobility of highly skilled workers: from statistical analysis to the formulation of policies

[3] International Labour Office & Department for International Development (2001) Skilled labour migration from developing countries: analysis of impact and policy issues

[4] United Nations Development Programme (2002) Human Development Report

[5] Institut de Recherche pour le Développement (2003) Science and technology diasporas (forthcoming)