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详解生物多样性公约:一份不断进展的报告

概要

此政策综述描述的是联合国生物多样性公约(CBD ,以下简称为公约)的发展历程。联合国生物多样性公约是唯一的也是最重要的保护世界生物多样性(生物体和生态系统的多样性和可变性)的国际公约,并通过履约保证可持续的利用生物资源。

该摘要介绍了公约的历史──­­从70年代和80年代开始大声疾呼要重视物种流失现象,到1992年地球峰会,最初提出了公约并获多国同意签署,到现在的发展情况。随即描述了各国是如何履行的,谁为它提供科学建议,它如何影响到保护基因资源。同时讨论了相关的成就,如有关生物安全的卡塔赫纳议定书(它规定了如何管理转基因产品在国家间的转移),此外,作者还重点介绍了推行公约过程中遇到的困难。

公约自身的性质是主要的限制因素:作为一个框架性的公约,对它的承诺相当宽泛,并且依赖于各国是如何理解它并将它付诸行动。它被人指责为充满了北方国家的偏见,也有一些国家勉强签署了该公约。对它的主要批评是生物多样性流失的现状并没有减轻。本来,签署国希望能够在2010年降低生物多样性流失的速度。

斯塔·伯吉尔(Stas Burgiel)是野生动植物保卫者组织国际项目的政策分析家,该组织位于美国首都华盛顿特区,在此之前他曾是《地球协议报道》的记者和编辑,生物多样性行动网络的项目协调人。他在华盛顿的美洲大学取得了国际关系博士学位,重点的研究领域是生物多样性,入侵物种和贸易等问题。

什么是联合国生物多样性公约?

联合国生物多样性公约是独立的也是最重要的国际间协议,它既保护了世界的生物多样性也提倡人们可持续地利用生物资源。最终,将达到三大原则性目标:保护生物多样性、生物多样性组成成分的可持续利用、以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其它形式的利用。

该公约是在1992年在巴西的里约热内卢举行联合国环境与发展大会、也就是被称为“地球峰会”的大会上签署的。1993年12月正式生效,当时有30个国家在里约热内卢签署了该文件,现在已有188个国家签署了该协议,作为该公约的签署国即成员国,每两年举行一次会议。

通常该会议被称为缔约方大会(COP),是公约的最高权力机构,有权要求成员国接受公约的附属条款。缔约方大会基本由各国环境部长组成,由科学、技术和工艺咨询附属机构(以下称SBSTTA)向缔约方大会提供科学技术建议。

另外,公约的秘书处设在加拿大的蒙特利尔,主要职能是组织大会,收集并提供信息,协助成员国实施缔约方大会的决议。

由于公约是一种“框架式公约”,这就决定了该秘书处相对受限制的职能,这意味着虽然在法律上说所有成员国都有履约义务,但这或者需要通过国家的立法来实现,或者要通过“公约的议定书”来实现。目前已经被同意的议定书只有一个有关生物安全的《卡塔赫纳议定书》,它规定了转基因生物的跨国界转移问题。

联合国生物多样性公约是如何运作的?

每一个签署CBD的履约国承担的主要义务是制定一个国家策略(或行动计划)来管理和保护他们自己的生物多样性。原则上,条约签署国也应使这些策略付诸实现,并能够整合所有的政策制定部门,而非仅仅局限于政府的环境管理部门。

CBD实现的关键是,要有一个如全球环境基金的财务支持机制,对发展中国家尤其如此。全球环境基金是由政府支持的,通过联合国环境规划署(UNEP)、联合国开发计划署(UNDP)和世界银行开展的项目来实现。全球环境基金的总部设在华盛顿。

迄今为止,全球环境基金已为生物多样性行动提供了超过16亿美元的支持,比从政府和国际研究机构中的支持要多得多。这些基金用于帮助发展中国家制定他们全国性的生物多样性规划,建立新的立法和项目来使这些规划付诸实现。

通过这些计划,CBD中已包含很广泛的参与者,包括其它国际条约的代表者、范围广泛的环保非政府组织、企业社团、本土和当地的社团和居民、全世界的研究组织等。

公约中的科学建议

公约的奠基人提议签约国应从发达和发展中国家科学家和物种保护工作者那里获得一些建议,做出有关生物多样性的决策。这样受到的政治干扰最小。这是一个后来证明很难实现的雄心勃勃的目标。

问题在于部分公约的科学顾问主体的成员SBSTTA,是由会员国提名产生。实际上,这意味着在科学家们或者这个机构会反映其国家的观点。相反的,在SBSTTA的早期,他们的会议是小型的缔约国大会,观点被提出来,会议全部的进程通常会反应出公约主要缔约国的政治争辩。

最近这种现象改变了很多,SBSTTA的会议已经成为高水平的独立的论坛,科学家们和政策制定者能够讨论研究与政策之间的相互影响,并相对地避免了直接的政治压力。

可是同时,秘书处提出建立一个更全面的生物多样性科学小组──类似于政府间气候变化专门委员会(IPCC)──的建议也被否决了,一个原因是发展中国家担心从发达国家来的科学家将控制该组织机构,在他们的建议和结论时会向北部倾斜,另一个是发达国家已经不愿为这样一个组织机构提供经济支持。

可是公约已认可千年生态系统评估报告。它由联合国代表处、非政府级和其它部门提供资金支持,是一份全面性研究人类与生态系统关系的报告。

比建立一个独立的全面性科学顾问团更好的是,公约已同意建立一系列专家组,如在一些特殊问题上建立有资格的专家的花名册,另外,正式的协议已经在信息分享和有关其它生物多样性组织、项目和程序中建立了理念。如全球外来入侵物种项目,是由联合国环境署和世界公约监控中心、全球生物多样性研究者网络、国际应用生物科学中心共同参与的。

这些信息也存在有自己的问题,尽管在公约中强调其行动日程并为成员国提供信息,发展中国家常会因过多的政策建议而负荷过重,这是因为在国家层面上通常很难有能力将其政策付诸行动。目前最主要的挑战是有效的实施公约并达到其制定的目标。

卡塔赫纳议定书(The Cartagena Protocol)

公约最显著的(目前还有争议)成就──是在特定日期通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》。在2003年9月11日开始正式生效的这份议定书,制定了已经被转基因的农作物和其它生物从一个国家向另一个国家转移的规则。

这样一个协议似乎已经超过了公约的有关保护和可持续利用生物资源的主旨。但它的存在反应出许多发展中国家提高他们开发和管理现代生物技术的要求,运用公约的谈判程序来达到他们的目标。面对转基因作物(GMOs)出口商的反对,许多发展中国家已成功地达到这个目的。诸如美国,加拿大,澳大利亚和阿根廷等转基因作物出口国都争论说,这些限制条款将会不必要地妨碍了生物产品国际贸易。

在此议定书的规定中,任何人出口打算在环境中释放的种子、植物或鱼类等转基因作物时,他们都需要事先获得进口国的许可。

转基因生物如直接用于人类消费品、动物饲料、用于生产食品进程的,一旦在生物安全信息中心通报了则可以自由出口。可是,进口国仍可要求出口商做风险评估而暂停或推迟交货时间。(准备在封闭容器中使用的转基因作物、或者经第三国转运、或者用于制药目的,一般会免于该议定书的管辖)

《卡塔赫纳议定书》重要的一方面是它利用有争论的‘预防原则’为基础而建立。这比事后道歉更安全。如果有些国家相信没有足够的科学信息来证明某种转基因对人体健康和自然环境的影响,议定书允许它们拒绝这种产品的进口。一国能够以由生物多样性保护产生的社会经济学影响来制定自己的政策。

这种预防性的原则引来许多批评,它要求确保零风险,至少保证低风险──在实际上是不可能的。可是它的支持者说,对于预防让自然生态系统发生不可挽回的变化的任何策略,这都是一个必须的组成部分。如果转基因作物的风险被忽略或低估,这种不可挽回的变化就很可能发生。

公约的影响和限制

生物多样性公约已经实行了十年,提出“是什么限制了公约”这样的问题是合理的。很悲哀,全世界的生物多样性正持续以惊人的速度流失掉。这是正在发生的事,即使地球陆地面积被保护的面积上升了大约12%。

作为对在阻止生物多样性流失明显缺少进展的回应,公约成员国现在制定了一项到2010年使生物多样性流失明显减少的目标,这是一个在2002年可持续发展世界首脑会上得到加强的目标。

公约的局限性之一是此条约框架没有解决争议的办法或执行机制。这意味着,在实践中,公约成员国仅被他们承担的义务所软弱地限制。另外一个局限性就是,通常,秘书处被限于促进信息交流与安排关于公约的会议等事务。

说服政府部门将成员国以及科学、技术和工艺咨询事务附属机构(SBSTTA)的决策和建议付诸实践并不是件容易的事。一个障碍是在于政策建议的公布及实施之间拖延的时间。这种情况在发展中国家尤为严重,他们常常在制度上、科学上、法律上和/或财政上缺乏能力来实行建议。

第二个障碍就是许多生物多样性公约的最初决定都聚焦于数据收集和环境评估上,而不是执行政策。有关森林的一个案例就是如此,关于一个更广阔的森林公约的政策争论却是加强了那些有关森林的外围措施。

最近才出现了一些更容易实施的方法、以及在其他生态系统(比如在海洋和沿海地区,内陆水以及干旱和半干旱地区)的评估方法上的一些努力措施。

最后,许多问题需要国家间的跨界合作。这些包括河床管理,跨国的“和平公园”以及对高海拔地区的保护。这些问题的实施不仅需要技术资源和能力,还需要所有国家都有政治意向参与执行这一很难说得上明确的任务。

对批评的应答

实施生物多样性公约的困难在于它面临着许多对公约的批评意见,这些批评中有很多是在1992年地球首脑会议上签订的首个条约过后出现的。批评的人包括了一些发达国家、科学家以及公司代表。

特别在科学界,许多人担心政府调控及管理基因资源会阻碍公众和个人的研究。在有些领域,这项担忧已被证实,因为某些国家开始使国际条约变成国内的法律法规。其间,工业、民间社会团体以及政府持续对申请产品和得自自然资源的基因序列的知识产权问题产生争论。

在反对给生物技术和知识产权造成潜在限制的发达国家中,美国可能是最先提出反对意见的,老布什总统拒绝在里约热内卢达成地球峰会上达成的生物多样性公约上签字。尽管克林顿总统在两年后签订了公约,到目前为止,美国仍属于小部分没有批准公约的国家,这些国家也拒绝将国内的法律按照生物多样性公约的规定作相应调整。

即使是在那些签署并赞同公约的国家中,生物多样性行动与其它政策相比,也常常被给与很低的优先性,尤其在发展中国家,这种情况就更为严重,它们面临着许多社会和经济方面的优先问题。可以期望的是,生物多样性公约成员国采取的到2010年大大减少物种消失的目标将使这些问题有所改善。

如果要达到这一目标的公约要取得成功,就需要发展一系列指标来衡量生物多样性公约项目实施的改善。那将意味着要承认,需要政府采取政策获得积极成果。在这方面的努力一定会面临反对意见,因为它实际上是对国家政策和执行措施进行更紧密的审核,这包括评估用于多样性保护的资金效率。除非所涉及的政府拿出完成任务所需的资源和政治意愿,否则协定的目标就不会达成。

References

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