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创新体系的方法及其对发展中国家的影响

摘要

“创新体系”这一名词经常应用于学术和政策方面,那么这一体系是怎样运行又是怎样发挥作用的呢?

作者是科学与发展网络(SciDev.Net)研究和发展档案库的协调员

导言

在过去的二十年里,科技产品的“创新体系”已经在政策和学术界占据了一席之地。例如,它已经被一系列的国际和国家实体认可,这其中包括经济合作和发展组织 (OECD)、美洲国家发展银 (IDB)、世界银行和各种联合国机构、还有一些发展中国家和发达国家的非政府组织和政府部门。因此,那些在发展中国家负责分配资金和支持研究、技术发展和创新的组织也受到了各方面的压力,它们不得不把创新体系的方法作为决策中的指导。

这些方法代表了人们对知识产品看法的转变。它把人们的注意力从研究和科研的投入转向创新的整个过程,在这一过程中研究只是其中的一个因素。

创新的概念是指研究、发展、改编、模仿和采纳某些在特殊领域里新的技术。[1] 这种创新体系是存在于经济体系中的各种组织的网络体系,它与科技知识的创造、传播、应用和以及负责协作和支持这些过程的组织有直接的关系。

生产和知识传播的创新体系方法的智识根源(intellectual roots)是理解过去几十年创新过程复杂性这样一种尝试。从这一分析我们可以发现这一过程的两个特点。第一个特点是创新实际上是许多因素相互作用的结果,这些因素包括公司、大学和研究协会。个体组织很少具有创新过程中所需要的所有的知识。因此,它们需要把来自其它途径的科学、设计、工程和操作的知识结合起来。

第二个特点是创新并不遵从一条直线,它并不是从研究开始,通过发展、设计、工程和生产的过程,以成功生产出新产品为结束。创新包括不同阶段的长期的循环作用。

创新体系的另一个重要的特点是创新体系可以适用于不同水平的经济,取决于你是否在全球、区域、国家、地方层面上分析问题。

最后,创新体系已经吸引了政策制定者的注意力。创新体系的概念把有利于促进创新的实践都结合在一个简单的框架之下。换句话说,它为知识创造、传播和应用的不同过程提供了一个连贯的分析工具。尽管研究人员和从业者都一致认为创新体系对于发达国家来说很有益,但是要把它应用于情况完全不同的发展中国家时,我们就应该小心行事。我们现在提议的创新体制应该与当地的社会与经济条件相适应,而不是照搬其它地方的模式。

本政策综述的目标是:

描述一个运行良好的创新体系的主要特征

描述创新体系对于制定科学、技术和创新政策方面的贡献

讨论创新体系在发展中国家的应用

提出决策者和政策分析者在发展中国家应用创新体系时应该注意的问题

关键因素

发达工业化国际的经验已经证明,创新体系的概念是基于以下事实:要成功地实行创新就需要一系列的组织和实践。这其中的核心组织就是在经济部门中的那些组织,例如公司、农场,特别是发展中国家的公司和农场。这些地方就是知识转化成商品、服务的地方,因此也是财富产生的地方。[2] 它们也将成为为社会提供其所需产品—诸如药品和疫苗--的机构。

其它的机构对于创新体系的顺畅运行也是十分重要的,这些机构包括科技组织、大学、研究机构和公共研发组织。那些为创新体系提供基础设施的组织也是同样重要的。这些组织包括政府机构和部门,专利办公室和公、私投资机构。

这些机构没有任何一个是可以孤立存在的,它们每一个都存在于一个相互联系的网络中。另外,它们每一个都是依据一套“游戏法则”运行。这些法则可以是正式的政策、规章、法律,也可以是非正式的惯例、规范和程序。[3]

每一个组织在创新体系顺畅运行的过程中至少扮演一个角色。有许多组织起“硬”作用,因为他们承担了研究和发展工作,像提供工程顾问这类的科技服务。其他的组织起“软”作用,扮演制定政策者、担当协作和催化角色、或者是作为区分“硬”“软”作用的分界点。

基于这种差别,我们可以说创新体系由两个重叠的网络系统组成。一部分由是创造、传播、改造、散布和应用知识的机构组成,另一部分是由那些修正政策议程,制定和实施政策的组织组成。当然,实际上这两个网络系统是可以相互重叠的。这是因为一些组织承担许多功能,它们同时参与了两个系统的活动。例如,公司和大学可能都承担着研究和开发的任务,同时它们又都要参与帮助制定议程和做出决定的政策系统。当然,当我们描述创新过程的两个不同的层面时,从实践和政策角度考虑问题是十分有益的。

对政策制定的贡献

用创新体系思维的价值,在于它让我们理解知识的产生、传播和应用的全部过程,以及这一过程对经济和社会的发展的影响。在这一体系中,经济体系中所有的研究、发展、技术和创新活动和这些过程中的组织都可以被看作是单个实体中的部分,不论这一体系涉及一个国家、地区还是一个国家的某个部门。

此外,所有的体系都包括许多反馈回路(feedback loops),同时也包括由它们组成的组织之间的各种关系;因此这一体系中的每一个要素对于作为一个整体的创新过程来说都是十分重要的。这两个体系也是相互影响的。

创新体系指导政策的方法有好多种。首先,它有利于把政策的焦点从个体组织转移到这些组织中的相互作用。这些相互作用涉及各种从事与创新有关的知识产品生产的组织,例如公司(使用者,供应者或是竞争者)、大学和研究机构。其他的相互作用包括制定政策,政策组织和利益相关者。

创新体系指导政策的第二种方法是它把注意力从科技投入,例如研究和开发活动转移到创新的过程和结果中来,换句话说就是转移到在特殊的经济体制下引进新的产品和方法中。

第三,创新体系的思维有助于把政策的重点从是否支持科技的供给和需求转移到影响知识的产生和要求之间相互作用等一系列问题。

这一方法的价值还体现在它承认公司和科研机构(例如大学、研究机构或是技术中心)的行为受更广泛的机构和支援单位的影响。例如,这些机构可以为应用科学研究和技术试验结果创造激励。但是,有利于创新的非正式的规矩,标准,习俗和常规也十分重要,支援单位也许会包括那些关心标准、证明和专利权的机构。

第五,创新体制强调政策分析和对创新支持的干预可以在不同水平的经济状况之下实行。例如,在全球范围内,在国家、区域、地方、部门和技术范围内。这一体系最初的强调重点是国内的创新体系,但是现在这种情况在改变,人们更加注意其它层面的创新体系。这都是相关的,例如,政策是在超国家层面制定和实施的,正如在欧盟框架下支持科学和技术的项目。同时,不同形式的创新,不同的商业部门的创新活动在不同的部门实施需要不同的政策。

最后,用创新体系的思维思考把分析的焦点从一个经济体(不论是国家、地区还是某个地区)的内部作用转移到这一体系与外部世界的相互作用。例如,例如,一个国家创新体系所需的知识经常位于该国疆界之外。与此相似的是,像世贸组织里的《与贸易相关的知识产权协定》(TRIPS)这样的国际机构正影响着制度不同的世贸组织成员国,影响着这些国家公司的研究和发展决策。

在发展中国家的应用

目前越来越多的人一致认为,创新体系中强调的一系列活动对于促进发展中国家和发达国家的创新活动都是十分重要的。例如,它可以突出在某一个国家内缺乏什么东西,也可以突现在现存的创新体系中有哪些东西是不平衡和扭曲的。(参见Panel 1

作为分析工具,这一方法对于那些创新体制处于萌芽阶段的国家来说,还可以用来鉴别那些对建立运行顺畅的创新体制起阻碍作用的因素。[4]

这一方法的另一个作用是作为制定政策的说明性依据。[5] 它所提倡的实践,例如这一方法从系统的角度看整个创新体系,有利于指导政策创新力,这些政策创造力致力于解决一个经济体制进行学习和创新所需要的所有条件。

Panel 1: 在转化中迷失:线性的科技发展政策和巴西卫生生物技术革新体系中研究和生产的脱节


在发达国家里,对线性创新的局限性的理解导致日益政策实施越来越体系化。在发展中国家这一问题在21世纪初趋向于持续存在。巴西的卫生生物技术革新体系的案例说明了这一趋势。


巴西在卫生生物技术领域的革新体系正努力制造大量的科技产出,这一点充分体现在该国在世界科技前沿论文发表量不断增加,它在尖端知识生产方面也有很多杰作。但是把这种科技上的成功转化为与经济和社会息息相关的产品确是十分有限的。[6]例如,巴西是疫苗的进口国,在1981年到2002年之间,该国药品的进口量也大量增加。这其中也有一些成功引进适合本土发展的产品和服务的例子。但是,这些新产品都是引进许可的结果,而且有一大部分公司都要依靠生产仿制药物。


这些限制的产生都是受创新体系的发展过程所影响。公共研究和教育机构都是创新体系中产生知识的关键机构。它们作了大量的研究,在这些主要的机构之间也有紧密的合作。这种合作的作用在排列Xylella fastidiosa 中最能体现出来。Xylella fastidiosa 是一种侵袭柑橘类水果的病菌,排列这一病菌的基因组使巴西在2000年在基因排序工程中处于领先地位。但是通常来说,巴西的公司与科技机构的联系都是十分有限的,在知识产生过程中也扮演着一个十分被动的角色,当然也有一些例外。有少数几个公司就采用了本国自己研发的产品,像由Biobras享有专利权的重组人胰岛素。


总的说来,这些公司在“研究”方面作了大量的努力,也有很强的“生产”能力,但是在“开发”投资方面却十分薄弱。 巴西的科技部长就很好地了解了这一点:“巴西人在基础研究和把它转化为技术的过程之间、在理论和生产系统之间迷失了。” [7]


增加在科学研究上的投入有利于巩固政府机构公共政策的创新,这一线性的信仰导致了目前这种状况。政府机构在更系统地理解知识的产生、传播和应用方面动作迟缓。政府政策继续用其享有的特权方式,对待在大学、公共研究机构研究投入和科学结果的出版。[8] 同时在各种不同的政府机构和部门之间协调政策的制定和实施也存在着许多问题。[9] 但是,有迹象表明,在系统内部新的模式正在开始出现。(参见Panel 2)


来源:资料来源于 Ferrer (2004) [10] ; Thorsteinsdóttir等人编著(2004a; 2004b) [11]; 以及对FIOCRUZ的采访

当然,所有的发展中国家都面临着不同的挑战,在经济和社会发展过程中也处于不同的阶段。特别是,在最不发达的地区建立创新体制的障碍与在较发达国家建立创新体制的障碍有所不同。因此,实际上,在不同的条件下建立创新体制,了解公共政策在不同的情况下是怎样促进创新体制的实施更显得十分重要的。

发展中国家的关键问题

我们对于知识的创造、传播和应用方面的理解,以及我们对于影响这些过程的因素的理解都在日益加深。人们日益认识到,政策提案为了更有效,它们必须适应发展中国的特殊需要、优先发展权及其能力,这些是与这个国家的发展阶段相适应的。

现在还没有计划制定某些政策以促进一个连贯的研究、发展、创新体系的发展。然而,有两个主要问题需要仔细考虑,也就是加强自身的能力和完善网络系统。FIOCRUZ(Oswaldo Cruz 基金会)的例子和巴西卫生生物技术创新体系的例子已经能充分说明这些问题,这是我们下一话题所讨论的内容。

Panel 2: 在巴西卫生生物技术创新体系中的技术学习和不断出现系统化决策―—FIOCRUZ/ Bio-Manguinhos的案例


FIOCRUZ可以被看作是巴西卫生生物技术创新体系结构的一个缩影。它显示了高水平科学知识供应和生产中对研发设计的低要求之间的不均衡。它也显示了制度(特别是政策)是怎样影响个体组织的行为。同时,它也说明了各种机构是怎样致使体系失效的,说明了技术能力的积累是怎样对公共政策产生积极影响的。

FIOCRUZ是一个公共研究机构,起初它本打算通过发展、设计、生产和高等教育与培训活动,在基础研究和应用性研究方面覆盖整个创新体系。FIOCRUZ主要在公共卫生、生物医学、卫生生物技术和基因工程方面非常活跃。

该基金会由16个研究机构组成,这其中有两个是从事研究工作的医院,两个是生产企业,该组织大约有800名博士。在巴西,FIOCRUZ已经成了一个在卫生生物医学方面领先的研究机构,在这一方面,国际学报上发表的巴西论文的16%都来自这一基金会。但是由于受到鼓励发表论文的公共政策的刺激,这一公共协会在开发方面的投资十分有限。

FIOCRUZ的两个生产企业之一,Bio-Manguinhos在1976年创立,创立的主要目的是使疫苗的生产集中化。到了20世纪90年代中期,Bio-Manguinhos的生产从来就没有达到工业化规模。它一直都以基本的加工技术和低附加值、低质量的产品为基础,但是它的成本却是很高。在Bio-Manguinhos与FIOCRUZ其他公共研究机构之间并没有知识的交流,在科技发展方面,Bio-Manguinhos的研究成果也很业余。这一企业在满足巴西市场方面的贡献就十分有限,以至于巴西政府在很大程度上仍然依赖进口的疫苗。

在20世纪90年代中期,国家免疫署(the National Immunization Programme)被迫支付日益昂贵的进口疫苗,以至于Bio-Manguinhos曾一度受到被关闭的威胁。尽管FIOCRUZ有很强的研究能力,国家免疫署和Bio-Manguinhos仍然不得不依赖于与史克公司(后来称为葛兰素史克公司)的技术转让协定,只有这样FIOCRUZ才能获得生产用于治疗肺结核与脑膜炎的疫苗技术。

从那以后,该企业走上了一条技术学习的道路,从简单的行为到复杂的技术转换行为,从生产活动开始,然后到工艺,再到开发。在初始阶段,该企业吸收国外的先进技术,开始生产自己的疫苗。它也应用了许多新的专门技术来完善它其他的生产线。这样,Bio-Manguinhos发展成为巴西最大的疫苗生产商,同时它也是世界上治疗黄热病疫苗的最大的生产商和出口商。

Bio-Manguinhos在引进技术方面,开始引进降低成本和提高产品质量的递增手段。它把额外的收入都投入到科技发展中,与FIOCRUZ其他的研究所和其它的国内和国际组织合作,开发新的产品和生产程序。
这些开发活动使Bio-Manguinhos在卫生生物技术创新体系的政策网络中异军突起。FIOCRUZ已经开始在政府机构构筑桥梁,和这一体系相关参与者之间协调政府部门和卫生生物技术产业的活动。

来源:对FIOCRUZ的访问

加强自身能力

一个特殊的创新体系的全面执行在一定程度上要靠相关的参与者的大量存在,这些参与者包括公司、政府部门和大学。但是创新体系也反映了这些机构承担重要职能的能力,这些职能包括研究和开发,提供科技服务和政策的发展。(参见 Panel 2)

在发展中国家,被看作是积累创新能力必要过程的技术学习过程,通常是从一系列日益复杂的行动的经验中得到的。起初,这些机构把注意力放在获得国外技术上,然后他们模仿别人的技术。随后他们试着一点一点地修改从国外获得的技术。最后,他们拥有了建立自己的以实施研发为基础的创新体系的本地化的能力,这一点已经被东亚新兴工业化国家所证明。

在这一变革的过程中,政府的政策应该满足不同发展水平的国家和各种组织的需要。例如,在一个国家经济发展的早期阶段,政策应该支持模仿和改造国外技术的努力,同时政策也需要有利于提高国民的受教育水平。随着改进国外技术能力的提高,政策措施应该越来越关注日益加强的研究和发展能力,特别是与当地需求相关的经济部门、高等教育组织(例如大学)、公共研究实验室的研究和发展能力。

同样重要的是,那些负责起草和实施政策的组织和政府部门应该保证这些政策能够有效地施行。此外,制定和实施这些政策的能力不应该是一个政府的特权。其它的利益相关者,像公司、大学和研究机构等,都需要培养这种参与政策实施的能力。

网络支持

最后,发展中国家需要明白这样一个道理,那就是创新体制的高效率运行并不仅仅涉及与其相关的部门的努力,同时也需要这些部门之间的相互交流。另外,这种相互交流对于知识的产生和传播,对于政策的完善都是十分重要的。

利益相关者参与政策的实施也是十分必要的,因为只有这样才能保证他们的要求在围绕着这一问题的讨论中得到充分的体现。用这种方式建立的网络也有利于政策之间的相互协作。事实上,与个人和组织都相联系的政策为网络系统,可以降低因非故意(或故意)偏见反对特殊利益的危险(正如Panel 1的例子所显示的那样),这种网络系统也有利于在协商过的问题上达成一致意见。

只要考虑到以知识为基础的网络,学习的主要形式仍然是要从其它地区吸取和改进技术,在私人公司里情况更是如此,即使是最发达国家的私人公司也不例外。这些活动通常情况下都是在内部进行,很少需要其他来源知识的投入。

尽管对外部投入的要求有限,还是有一些发展中国家的技术学习和创新的网络能够健康发展的孤立例子。但是通常来说,这种网络要么薄弱要么缺失。[12] 网络由于组织间相互作用的因素而出现,这些因素包括在一个组织层面上的吸收和创造能力,同时它们也受到了外部政策的刺激。这样的政策应该把注意力放在加强经济领域对知识的需求,同时也应该支持研究和开发方面的投入,以适应每一个发展阶段各种各样的需求。

结论

在发展中国家创新体制现在变得非常普遍。但是在把发达的工业化国家的经验应用于发展中国家时必须要十分谨慎。然而,发现那些影响创新体系的因素,有利于创新体系在发展中国家成为政策制定中很有价值的分析和说明性工具。

作为分析性工具创新体系可以让我们发现在最不发达国家阻碍创新体系形成的特殊因素,也可以让我们发现这一体系在更发达一些的发展中国家不起作用的原因。

作为一个说明性工具,创新体系为我们提供了在发展阶段不同的发展中国家制定适应各自需要的政策的方法。例如,它提出为了满足私人经济部门日益增长的科技需要,应该建立中介机构。

我们现在还没有计划怎样实行这些复杂的工作。创新体系的最大作用是可以为我们提供一系列的指导,这其中包括指出这些问题的重要性:它们包括在商业部门和支撑性的研究机构都要进行能力建设,促进机构内部的相互联系,以及鼓励从事研究、发展、工程、生产和推广的机构之间的持续交流。

实际上,所有发达国家的经验已经告诉我们,通过发展这些职能让它们成为一个连贯的系统的过程,为经济增长和社会进步创造了条件。东亚新兴的工业化国家和地区(台湾、韩国、新加坡和香港)用实例说明发达国家的经验可以被成功地借鉴。现在是其它发展中国家沿着前人走过的路找到适合自己发展道路的时候了。

References

[1] Based on Dosi G. 'The Nature of the Innovative Process'. In: Soete L. Technical Change and Economic Theory (Pinter Publishers, London, 1988, p222).
[2] Arnold E. and Bell M. 'Some New Ideas About Research for Development' (PDF), Partnership at the Leading Edge: A Danish Vision for Knowledge, Research and Development (Danish Ministry of Foreign Affairs, April 2001, p288-316).
[3] Galli, R. and Teubal M. 'Paradigmatic Shifts in National Innovation Systems'. In: Edquist C. Systems of Innovation: Technologies, Institutions and Organisations. (Pinter Publishers, London, 1997, p342-364).
[4] Viotti suggests that a 'learning system' approach is more appropriate to analyse the experience of developing countries, since limited research and development-based innovation is found in most developing countries. See Viotti, E. 'National Learning Systems: A New Approach on Technological Change in the Late Industrializing Economies and Evidence from the Cases of Brazil and South Korea'. Technological Forecasting and Social Change (2002, 69: 653-680).
[5] Arocena, R. and J. Sutz (2000:55-6). ‘Looking at National Innovation Systems from the South’. Industry and Innovation, Vol. 7(1): 55-75:58.
[6] Interview with FIOCRUZ; see also Ferrer, M. et al. 'The Scientific Muscle of Brazil's Health Biotechnology'. In: Nature Biotechnology (2004, Vol. 22, Supplement on Health Biotechnology Innovation Systems: 8-12).
[7] Quoted in Ferrer et al., 'The Scientific Muscle', 11.
[8] Interview with FIOCRUZ
[9] Interview with FIOCRUZ
[10] Ferrer et al., 'The Scientific Muscle'.
[11] Thorsteinsdóttir et al. 'Introduction: promoting global health through biotechnology'. Nature Biotechnology,  (2004a, Vol. 22, Supplement on Health Biotechnology Innovation Systems: 3-7); Thorsteinsdóttir et al  'Conclusions: promoting biotechnology innovation in developing countries'. In: Nature Biotechnology (2004b, Vol. 22, Supplement on Health Biotechnology Innovation Systems: 48-52).
[12] Cf. the following studies: Intarakamnerd P., P.-a. Chairatana, et al. 'National Innovation System in Less Successful Developing Countries : The Case of Thailand.' In Research Policy (2002, 1421: 1-13); Liu X. and White S. 'Comparing Innovation Systems: a Framework and Application to China's Transitional Context.' Research Policy (2001, 30: 1091-1114); Alcorta L. and Peres W. 'Innovation Systems and Technological Specialization in Latin America and the Caribbean.' Research Policy (1998,  26: 857-881); Hou C. M. and Gee S.  'National Systems Supporting Technical Advance in Industry: The Case of Taiwan'. In: Nelson R. National Innovation Systems (Oxford, Oxford University Press, 1993, 384-413); Kim, L.  'National System of Industrial Innovation: Dynamics of Capability Building in Korea'. In: Nelson R. National Innovation Systems. (Oxford, Oxford University Press, 1993, 357-383); Teubal, M. 'The Innovation System of Israel: Description, Performance, and Outstanding Issues'. In: Nelson R. National Innovation Systems (Oxford, Oxford University Press, 1993, 476-502).
 
The author would like to thank Martin Bell, Andrew Barnett and Geoff Oldham for their comments on an initial draft of this paper.