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政府如何促进产业界研发

摘要

本文勾勒了一系列金融和非金融的工具,发展中国家政府可以利用它们在生产型企业促进技术创生的工作。它特别聚焦两种财政工具(税收激励和研究资助),以及两种非财政工具(人力资源开发和产业标准)。

苏尼尔·马尼(Sunil Mani)是印度喀拉拉邦开发研究中心研究员。

引言

技术对于世界各国制造和服务业正在发生的变化起着核心的作用。然而,在许多发展中国家,大量新知识的创造仍然依赖于政府的研究部门和大学,这些创造经常与生产系统相隔离。结果,产业界对于知识生产仅仅发挥着边缘化的作用,限制了它们的竞争能力和经济发展。

要改变这种局面,发展中国家的决策者和研究者越来越相信,公私部门的公司应该得到鼓励,投入更多资源用于产生新技术,它们可以通过研发或者工程活动做到这一点。

然而,这一过程可能会被妨碍,阻碍的因素来自人们对资助研发行为在市场上难以成功感到失望。换句话说,就是财务方面的回报其自身不足以吸引所需要的投资。结果,政府需要通过为企业提供财政和非财政的激励措施来干涉,这些激励措施可以有助于避免或者减少研发投入不足的情况。

本篇政策综述探索了发展中国家能够用来提高本地生产企业技术创造工作的各种干涉手段。它勾勒了各种各样达到这一目标的金融和非金融的工具,发展中国家政府可以利用它们在生产型企业促进技术创生的工作。本文特别聚焦两种财政工具(税收激励和研究资助),以及两种非财政工具(人力资源开发和产业标准)。 发展中国家和技术创生

发展中国家的技术能力具有显著不同。对此最好的指示之一是专利数量,这是基于这样一种共识,即尽管专利数量在衡量本地化技术工作方面具有一定限制,但是它是衡量一个国家产生新技术之潜力的合理指标。

简要分析美国授予专利的分布表明,授予发展中国家的专利比例在增长。基于这一点,我们也许可以说,发展中国家产生新技术的潜力正在增长。(参见表格一

但是对此细致分析就会表明,只有11个发展中国家或地区——拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥,整个非洲大陆的南非、亚洲的印度、中国、香港、新加坡、马来西亚、台湾和韩国——在开发可获取专利的发明方面做出了重大努力。甚至在这些表现更好的国家和地区中(韩国和台湾可能除外),这些技术努力主要集中于不多几个国内公司。

这11个国家或地区可以被分成三类。在顶端是传统的亚洲小龙——韩国和台湾。其次是两个亚洲幼兽——新加坡和香港。最后是剩下的七个国家,也就是中国、印度、巴西、南非、墨西哥、阿根廷和马来西亚。尽管在专利总数上还不大,但是授予这些国家或地区的专利数量已经取得了巨大的增长,它们正在慢慢地崛起为新技术的潜在创造者。

然而,许多发展中国家主要还是在进行渐进的技术创造工作,专注于采纳、利用、吸收和改造进口技术。从这种状态变成新技术的创造者需要在技术学习领域进行刻意投资——也就是说,要投资于技术能力的积累,从而越来越能够在技术领域引入复杂的变化。

这一点非常重要,因为即使是对于有效吸收进口技术而言,发展中国家的公司也需要投资于本地的研发部门和其它技术创生的工作。要鼓励它们这么做,政府就要设计一系列财政和非财政的工具。

点击此处在新的窗口打开表格1:发展中国家和新技术创造

注释:1. 两个亚洲国家或地区是韩国和台湾;2. 两个亚洲幼兽是新加坡和香港特别行政区;3. 亚洲新兴工业化国家或地区是韩国、台湾、新加坡和香港特别行政区。4. 其它发展中国家是中国、印度、巴西、南非、墨西哥、阿根廷和马来西亚。5. 这些数据基于美国授予给这些国家投资者的专利数。来源:美国专利和商标局:http://www.uspto.org/

促进产业界研发的公共创新政策

与产业界相关的是,政府支持革新的基本逻辑就是解决私营部门在研发上的投资不足。

这样的政策通常包括两个领域[1]:

创造和维护一个法律环境——通过诸如专利和放松反托拉斯行为——让创新投资更可能获得可以接受的回报,从而鼓励私营部门进行此类投资。

提供资助、合同、符合目标的税务优惠和其它机制来鼓励私营部门在评估是否从事创新活动时,跳出自己的私人利益。

公共创新政策在不同国家会有显著不同[2],各国政府已经创造了一系列研发激励措施。表格2总结了主要的财政和非财政工具的类型。

表格2:创新政策的组成

与市场的关系

措施类型

财政措施

非财政措施

政府的提供物品和服务

补贴公共和私营部门之间研发人员的交流

致力于技术传播的政策

人力资源发展政策

大学和政府研发的产业化标准

对市场激励的修订

研发的税收激励

为研发项目通过基金提供直接资助、软贷款、贷款担保

促进全国性研发项目

政府和私营部门之间合作研发项目

  公共采购 [3], 特别是在国防领域

  知识产权制度

  产业和贸易政策

支持对市场激励进行改善

创建或者改善专门的金融市场机制(诸如风险投资)

 

 

在上述办法中,财政措施,特别是税收激励政策,吸引了最多的注意力和分析。这是因为决策者有时候只是把公共创新政策等同于财务激励和其它金融措施。

但是非财政措施,诸如人力资源开发和产业标准,也同样重要,特别是对于发展中国家更是如此。事实上,只有政府对非财政措施给予同等重视,财政措施才可能在促进国内创新方面获得成功。例如,只有当有相当大量的科学家和工程师从事研究工作时,研究资助才会有效发挥作用。

另外一个在选择支持产业界创新时需要考虑的因素,是发展中国家不是统一的团体,特别是谈到技术能力时更是如此。而且,创新政策需要在一个国家的特殊技术发展阶段适应其需要。当一个国家已经在取得技术进步时,也需要改变政策。

如我们所见,东亚和拉美一些发展中国家已经做出了显著的研发投资,已经变成了新技术的潜在创造者。对于这些可以被分成第一类型的国家而言,金融工具获得了更大重视,因为它们是扩展创新活动的有效方式。

与之对比,在下撒哈拉非洲、南亚、拉美和中东的一些国家是进口技术的主要使用者和改编者。对于这些可以被分成第二类型的国家而言,应该强调非财政政策;如果财政政策要发挥作用,非财政政策必须先行。

 

对企业界研发的财政支持

研究资助和税收激励是两种最广泛使用的支持企业界研发的财政工具,它们不仅在工业化国家如此,[4] 也日渐成为发展中国家主要的工具。[5]

当政府直接投资于企业界的研发时,他们通常通过研究资助做到这一点。与此相对照,税收激励代表着一种间接的支持企业研发的形式,它通过税收减免来降低公司研发活动的成本。这些机制各有利弊,发展中国家制定其研发政策时,需要认真考虑。(参见表格3).

表格3:促进研发的财政政策

类型

优势

劣势

研究资助

允许政府锁定高社会回报的领域

能够潜在地促进企业研发活动更广增长

以个案基础获得回报

选择性的激励机制

对市场高度干涉

依靠年度预算审核

暂时的不稳定

要求复杂的官僚管理体系

税收激励

对市场干涉较低

较高的创新可能性

较少官僚管理和更加可预期

稳定的研发激励政策

是一种比较钝的工具,无法锁定特殊领域的研发

能够被视为一种当然权利

从完工项目中获得回报不足

 

如表三所示,税收激励意味着比研究资助对市场的更少干涉,因为它们为私营企业提供了更多自我判断。这是因为市场而不是政府决定着面向研发投资的资源分配。换句话说,税收激励允许公司保持在设计其研发政策已适应市场信号方面、以及选择哪种研发项目方面的更多自决。

与之对应,研究资助本质上是任意的。通过它们,一个政府界定了谁该拿多少钱,为了什么特定目的拿到这些钱。

与研究资助相比,税收激励是一种钝化的工具。一种诸如课税扣除(tax credit)那样的税收激励政策不能锁定那些具有巨大外部利益的研发项目。与之相比,通过对特定项目研发提供支持,研究资助允许政府引导企业界研发活动朝向具有更高社会回报的领域。

而且,就提高研发支出而言,研究资助通常比税收激励在扩大国内公司可以获得的知识总量方面更加有效率。这是因为直接的资助可能比政府支出更会提高整体的研发经费,因为公司会相应地投入额外的经费。

与之对照,一份税收激励比起一份公司额外的研发支出,可能产生少得多的效果,因为税收激励的溢出效应要大得多。

但是如果政府政策的主要目的是促进一个国家新产品、服务或者程序的产业化率,那么税收激励就会比研发资助有更多优势。

例如,在产业化方面的成功依赖于对市场的健全理解,税收激励把投资于什么项目的决定权交给私营企业自己,而不是政府,从而促进私营公司具有对市场的理解。

即使有税收方面的补贴,公司还是应该从自己的财物资源中,为它们从事的项目提供最大份额的资金,确保它们、而不是纳税人来承担大部分的失败风险。相反,直接通过资助形式投资于商业化的研发可能会导致资源在经济的主要部门被错误分配,因为政府不可能像公司那样对市场信号反应那么敏捷。

最后,税收激励比研究资助更好管理、更缺少任意性。后者经常是在个案原则上进行分配,要求相当的管理部门。他们也要接受年度评议和预算分配,这让它们在长期不太好预测。

不过,税收激励也有一系列在管理方面的限制因素。例如,研发的税收优惠经常作为一项普遍的想当然的权利,也就是说,所有合格的公司都会要求获得这种税收补贴,不论它们是否真的需要这种补贴。

减税也很容易被滥用:日常的开销,例如在质量控制和常规检测方面的花销也可能被界定为研发支出,并被要求相应的减税额度。

支持企业界研发的非财政工具

如上所述,非财政激励是影响企业界研发投资的重要因素。两种此类措施尤为关键:人力资源政策和产业标准政策。

人力资源政策

如果研发活动要繁荣,一个经过高度培训的人员的稳定流动当然非常必要。没有这一点,任何数量的财政激励都无法促使创新。所有成功的国家,包括亚洲小虎和幼兽们,都制定了有效的政策提高其技术人员的素质和数量。[6]

然而,大多数发展中国家在人力资源发展上面临着严重缺点。这体现在大学本科学生在它们人口中较低的比例(见表格四),或者体现在研究型的科学家和工程师在其劳动力中的比例(见表格五)。

如表格四所示,在最不发达国家,本科教育的录用率一直很低。这代表了这些国家技术发展上的障碍,也是对它们的关键性挑战,因为能否得到(或者缺乏)大学毕业生明显影响进入劳动力中的研究型科学家或者工程师的数量。

进一步而言,如表格五所示,在一个国家劳动力中的研究型科学家或者工程师的数量与该国研发活动的水平之间有很强的相互关系。

表格四:本科生的密度 (每 10, 000名居民)

 

巴西

中国

韩国

马来西亚

新加坡

印度

坦桑尼亚

乌干达

赞比亚

尼日利亚

 

1980

1,158

166

1,698

419

963

515

22

45

128

229

 

1985

no data

328

3,568

595

1,474

582

22

69

181

352

 

1990

1,082

331

3,946

680

1,846

582

26

107

212

no data

 

1991

1,077

313

4,071

753

1,956

No data

28

126

no data

no data

 

1992

1,042

313

4,375

856

2,080

No data

29

124

no data

no data

 

1993

1,067

377

4,420

886

2,273

No data

33

135

no data

410

 

1994

1,092

437

4,637

973

2,328

538

36

150

238

no data

 

1995

no data

461

4,950

1,048

2,527

610

43

160

no data

no data

 

1996

1,424

473

5,605

no data

2,730

638

48

179

no data

no data

 

1997

no data

488

6,106

no data

no data

no data

57

no data

no data

no data

 

 

来源:人力发展中心(Centre for Human Capacity Development) (2000)

其它一些因素也需要在制定人力资源政策时考虑。在大多数发展中国家,只有15% 到 20%的本科生学习理科和工科。强调技术导向的课程表这种政策能够在一定程度上解决这种差距。

政府的思维也需要超越仅仅供应技术上受过训练的人力。政府需要确保它们的教育政策引起一场产业界的需求和大学产出之间的比赛。没有认识到这一点会引起重要市场的丧失,并具有其它显著后果。

 

表格五:劳动力中的研究型科学家或者工程师的密度和研发强度 (每100万劳动力)

国家

年份

每100万劳动力中的研究者数量

研发强度 (研发投入/国内生产总值*100)

美国

1993

3676

2.63

德国

1995

2831

2.41

英国

1996

2448

1.95

新加坡

1995

2318

1.13

韩国

1996

2193

2.82

南非

1993

1031

0.70

中国

1996

454

0.66

巴西

1995

168

0.84

印度

1994

149

0.73

马来西亚

1996

93

0.24

乌干达

1997

21

-

 

来源:联合国教科文组织 (1999)

工业标准政策

这样的政策是公共创新政策的必要组成部分[7],会产生直接和间接利益。

标准化对工业的直接影响就是减少经营成本,它清晰地界定有关产品的界面要求,确保此类设备之间物理边界的特征被很好的界定,从而做到这一点。

这样,标准化能既降低进入市场的门槛,又能加速竞争,从而增加对新技术的需求。标准化也可以作为质量认证来运转,这对于工业部件来讲尤为重要。

标准化也有间接的收益。

例如,为新标准进行的准备活动和对现有标准的评价,都提供了一个重要的论坛,让业内人士之间、以及供应商和用户之间交换有关产品和程序的技术知识。这样,标准化可以作为一种向公司提供持续压力改进其产品,同时又给它们提供了所必需的技术信息。[8]

工业标准对希望生产和向工业化国家市场出口制成品的发展中国家也非常重要。例如,非常愿意在国际市场建立口碑的生产商和服务企业会发现,ISO 9000系列标准——也就是那些确定生产中质量管理的要求的技术标准——变得越来越重要。[9]

最后,属于世界贸易组织部分内容的贸易的技术壁垒协议(TBT)于1994年签订,在这一协议下,所有签约国在制定自己的技术管理时,必须优先把国际——而不是本国——的标准作为基础。

尽管工业标准具有诸多优势,许多发展中国家仍然对它们不太重视。尽管越来越多发展中国家开始采用ISO 9000系列标准,大多数这么做的国家主要分布在东亚(也就是所谓的亚洲小虎和幼兽,加上中国、马来西亚、印度尼西亚、泰国和菲律宾等)。与此相对照,在其余发展中国家,采纳认证制度的国家数量还仅仅是在缓慢增长,它们在整个认证国家中的份额还很小 (参见图1)。

在发展中国家实施工业化标准,不能仅仅把这件事留给私营部门。发展中国家政府在引进工业标准和说服企业遵循这些标准方面有重要的作用。

这些国家的优先政策应该是发展标准化机构来提供认证。这些机构也能促进在产业中最佳方式的推广、帮助企业获得认证、以及开发确保企业界产品质量标准的项目。

点击此处在新窗口打开图1:世界范围ISO 9000系列认证的趋势:1993—2002年


来源:国际标准化组织

http://www.iso.ch/iso/en/iso9000-14000/pdf/survey12thcycle.pdf  (2005年2月9日)

结论

产业界的研发活动是一个国家科技发展最重要的促进力,直接地致力于提高国内生产力和经济增长。但是如果研发融资被整个留给私营部门,缺乏市场激励可能导致投资不足。因此,政府经常需要进行干涉以支持这些活动。

公共政策支持产业界研发的作用对于发展中国家尤其重要。这主要是因为这些国家的大多数公司主要依赖于引进和适应外国技术,而大多数复杂技术创生活动则主要发生在公立研究部门和大学中。

后者(大学和公立研究所)与生产系统只有有限的联系。但是,甚至是外国技术适应本地化的工作也需要发展中国家的公司从事一些研发活动。这意味着政府必须为产业界研发提供财政和非财政激励措施。

要让这些措施有效,两种类型的激励措施必须互补使用。例如,政府可以既强调财政激励措施——诸如税收激励和研究资助——又要强调重要的非财政手段,诸如人力资源发展政策和实施工业标准。 进一步阅读

人力发展中心(Centre for Human Capacity Development) (1999), 全球教育数据库 2000, 华盛顿特区:美国国际开发署。

Ergas, H. (1987), “技术政策的重要性”编入Dasgupta, P. 和 Stoneman, P. 编辑《经济政策和技术表现》,剑桥:剑桥大学出版社,第51-96页。

Kim, Linsu (1997),《从模仿到创新:韩国技术学习的动力》,Boston, Massachusetts:哈佛大学出版社。

Lall, Sanjaya (2001),《竞争力、技术和技能》,Cheltenham, UK and Northampton, US: Edward Elgar.

Leyden, Dennis Patrick, Link, Albert N.  (1992),《政府在创新中的角色》,Berlin:Springer.

Mani, Sunil (2002),《政府、创新和技术政策:国际比较分析》,Cheltenham, UK., and Northampton, US: Edward Elgar.

经合组织 (1996a),《促进研发与创新的财政政策》,经合组织/GAD/(96)165, Paris: OECD.

经合组织(1996b),《对产业的公共支持,部长级会议上工业委员会的汇报》,OECD/GAD/(96)82, Paris: OECD.

联合国教科文组织 (1999) 统计年鉴1999, Paris:UNESCO.

Viner, Neil, Philip Powell 和 Rod Green (2004),“授予研究资助时的制度偏见:对累加优势原则的重新初步分析” (2004),《研究政策》Vol. 33, pp. 443-454。

世界银行 (1998),《为了发展的知识,世界发展报告1998》,Washington, DC: The World Bank.

References

[1] Leyden and Link (1992).

[2] According to the World Bank (1998), public innovation policies should consist of:

(a) Governments encouraging research either directly through public R&D or indirectly through incentives for private R&D. Direct government R&D includes that financed at universities, government research institutes, science parks, and research-oriented graduate schools. Indirect support for R&D includes preferential finance, taxes concessions, matching grants and the promotion of national R&D projects

(b) Governments developing core strengths in basic science and technology, as that is not only necessary to maintain access to the global pool of knowledge but also to adapt that knowledge to local use.

[3] Public procurement is the acquisition of goods and services by the public sector.

[4] See OECD (1996a and 1996b).

[5] Mani (2002).

[6] Lall (2001).

[7] Ergas (1987).

[8] Ergas (1987).

[9] ISO is the International Organization for Standardization. It is composed of standards institutes from both developed and developing countries. ISO develops voluntary technical standards, which add value to all types of business operations. Among other things, it facilitates international trade.