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贸易策略可能破解气候谈判死结

本尼托·穆勒(Benito Müller)和安居尔·夏玛(Anju Sharma)认为,一种类似于中国不久前对其纺织品出口征收的高耗碳产品出口税,可能会克服有助于目前南方国家参与即将到来的后《京都议定书》谈判。

    美国的《京都议定书》反对者经常用一些理由来反对美国采纳限制温室气体排放的目标,他们的主要论据之一,就是该议定书不要求诸如中国和印度这样的发展中国家限制排放。这些人声称,采纳限排目标但是没有“合理的参与”,让这些发展中国家具有了不公平的竞争优势。

    不仅如此,发展中国家减排的问题也日益在《京都议定书》成员国之间引发争论,并且在妨碍气候变化谈判的进展。中国和77国集团对要求它们承担减排义务要求的回应非常明白。我们此处不妨引述一下77国集团于2002年在印度德里召开气候会议时的主席声明:“我们特别地和清晰地拒绝在此时开启任何对话或者谈判 —  甚至是任何这样的措辞 — 这些谈判可能会被解释为我们接受就非附件一(有减排义务的)国家做出新承诺启动讨论。”

    非附件一国家指的是那些没有列入京都议定书附件一的非工业化国家,它们没有义务减少温室气体的排放。

    一个最近在国际纺织品贸易中最新的进展提供了化解僵局的出路。如果把这一进展纳入到气候变化的语境中,我们发现竞争力的问题可能会迎刃而解。发达国家认为,如果它们减排而发展中国家不做什么的话,就会出现竞争力问题。

从国际纺织品和木材贸易中学习经验

    在按照世界贸易组织要求于2005年1月1日之前取消所有纺织品进口配额之前,人们一般认为纺织品生产会从北方发达国家和诸如孟加拉国和越南这样的小国迁往大的低成本生产国,诸如中国和印度。北方纺织品进口国的纺织品生产商就此大喊大叫,声称从以上两国进口是利用了不公平的竞争优势。

    中国一直密切关注这些指控,反复否认它们。然而,它看来也接受了这样一种预期,即纺织品出口激增,特别是销往美国的出口激增,会损害双边关系,最终会让诸如美国那样的世界贸易组织成员国援引贸易防卫措施(比如进口配额)来保护本国产业。

    可能由于这个原因,中国宣布了一项对其出口商而言相当少见的措施:对其纺织品出口征收小额关税,这笔钱自然要转嫁到外国消费者身上。举例而言,这意味着美国消费者要为中国产品多花点钱,从而保护了美国的生产商。这一举动让中国纺织品的进口国不大会重新制定配额来防止国际市场充斥中国的纺织品。

    当然,在实践中,我们发现这一关税数额太小,无法取得期待中的效果,结果,欧盟和中国最近同意暂时重新启动纺织品进口配额。

    不过这一战略曾经还是行之有效的。上个世纪90年代中期,美国曾经威胁向加拿大木材征税,它声称加拿大政府给予其木材工业不公平的补贴。双方的争论最后导致两国于1996年签订《美国-加拿大软木协议》,根据这项协议,加拿大向其销往美国的木材征收大量关税,其税额高达10%。(该协议于2001年到期,没有续约,因为WTO裁定美国对于加拿大非正当补贴的担忧依据不足)

将学到的经验用于气候变化谈判(Applying the lessons to climate change)

    如果没有减排义务的发展中国家对于那些产生大量温室气体的出口产品征收一项类似的关税,这些产品包括钢铁、水泥和化肥,那么就可能克服工业化国家对不公平竞争优势的担忧。

    例如,中国可以通过征收一项对美产品出口税缓解美国高耗炭产品生产商的担忧。这些生产商担心,如果他们被强制减排,中国产品将会“不公正地”变得便宜。在保护美国生产商的同时,中国也可能会从美国消费者那里获得比采取其它措施更多的收入,特别是如果这种其它措施是一项美国进口税,情形就更是如此。

    出口税的税额可以由双边谈判确定,好让诸如中美政府这样的双边政府感到满意,但是,如果我们把这一体系拿到《联合国气候变化框架公约》下面,它通常会变得更有效,可能还会更加公平。

    作为这类协议的部分内容,发展中国家可以用从出口税中获得的基金进行绿色项目投资,它反过来又确保了高耗碳产品生产方法的进一步清洁;,这样会有助于减少发展中国家的排放。

    简而言之,纺织品和木材贸易可以反映出一种出路,解决“后2012年(译注:《京都议定书》失效年)”国际气候变化谈判的僵局:这就是如何克服发达国家拒绝进一步减排,因为它们担心发展中国家不减排会获得竞争优势。

关于作者:

本尼托·穆勒(Benito Müller)是牛津气候变化研究的主任,也是牛津能源研究所的高级研究员。两个机构都在英国牛津。他是科学与发展网络(SciDev.Net)气候变化档案库(climate change dossier)的顾问委员。

安居尔·夏玛(Anju Sharma)过去是印度德里的科学与环境中心副主任,曾经编辑了两份关于全球环境谈判的报告。

背景知识:国际纺织品贸易管理

    国际纺织品贸易措施在很长一段时间一直充满争议。在1974年到1994年间,这一贸易要由双边国家通过谈判确定配额,此配额受“多种纤维管理条约”(Multifibre Arrangement)管辖。根据这些措施,如果纺织品进口激增,或者威胁了进口国的市场秩序,进口国可以采用“选择性的数量限制”,即诸如进口配额等措施。

    1995年,《世界贸易组织纺织品和服装协议(ATC)》改变了格局。它确定2005年1月1日为取消所有数量型限制的最后期限。但是《纺织品和服装协议》在这一日期之前仍然保留了防卫措施,允许在某些产品进口激增威胁了进口国国内产业时,采纳这些措施。这些措施可以针对特定国家的特定产品。在1995年,协议生效第一年,美国24次援引这些规定,对14个发展中国家的出口国采取了此类防护措施。可能正是由于对竞争力的担忧,在中国2001年加入世界贸易组织时,它的入世条文规定,《纺织品和服装协议》的过渡性防卫机制对中国可以延续到2008年。