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改进碳项目的规则

张中祥说,如果要让所有的发展中国家都能从清洁发展机制中获益,气候谈判必须促进能力建设,而不是强制性规定减排额度。

清洁发展机制(CDM)是京都议定书的一个创新的财政激励手段,用于为发展中国家提供资金和技术,从而帮助它们满足其可持续发展的目标。通过该机制,承诺降低碳排放的富国可以向发展中国家的减排项目投资,而不是在本国采用更昂贵的替代手段。这类项目也可以获得可转售的减排额度,可以用于实现京都议定书规定的减排目标。

CDM已经部分成功了。全球注册和准备中的CDM项目数量已经超过了4600个——这远远超过了各国在谈判、设计和启动该机制时预想的数量。

而且由于根据联合国气候变化框架公约和京都议定书承诺提供的资助只代表了发展中国家预计的缓解和适应气候变化需求的一小部分,当京都议定书的首个承诺阶段于2012年结束的时候,像CDM这样的市场机制将变得至关重要。此外,工业化国家特别是美国需要承诺更大幅度地削减排放,并在2012年之后的气候谈判中设立使用排放抵消手段的下限,这将会进一步增加对CDM信用额度的需求。

但是CDM项目的指数增长引起了一些人担心这些项目是否真正减少了碳排放。此外,CDM项目在发展中国家分布的不平衡引出了一个问题,即这种机制是否正在为它本打算要帮助的国家提供价值。

由欧洲联盟提出的一个解决方案是对总体CDM信用额度施加数量限制。但是这将会限制CDM的应用范围,而且会妨碍它从基于项目向基于部门的演化——这一变化一般被认为对于在2020年前让发展中国家广泛参与是必要的。

相反,关键在于在主办国建设设计和实施有效的CDM项目的能力,以及为发达国家投资关键部门和地区提供规则和激励措施。

建设能力和加强当地制度

迄今为止,CDM项目的最大份额被少数发展中国家获得。拉丁美洲是较早的受益者。亚洲很快赶了上来——自从2005年以来,中国和印度的CDM项目以指数增长,如今中国是全世界最大的CDM主办国。但是包括东南亚和撒哈拉以南非洲等其他区域尚未利用CDM(见 “'气候变化:让非洲参与'”),

为什么有这种差异?中国的经验清楚地表明能力建设是启动CDM项目的关键。在2001年底到2006年间的重大投资,包括来自许多捐助机构的投资,已经帮助了中国。例如,一个亚洲开发银行项目支持了小规模CDM能源项目,而联合国开发计划署用可再生能源、能源效率和煤层气领域的3个试验性项目建设了大型工业的能力。

与此同时,中国政府建立了清晰的制度结构、透明的CDM程序、良好的治理以及更清晰的责任政策,从而促进CDM项目的顺利实施。

把CDM项目扩展到未受重视的各国将意味着加强当地制度和建设它们的能力,从而启动和运行项目。这特别需要来自发达国家和多边机构的支持——而且在2012年后的气候协议中必须有这样的专门承诺。

扩展收益

然而,能力的增长可能导致CDM项目总数的进一步增长,从而加深一些人对CDM的环境收益的怀疑。这个问题必须在后2012年气候谈判中解决,但是这不是对CDM的信用额度数量加以限制的理由。

相反,谈判者应该改善用于确认、证实和证明CDM项目减排的资质鉴定体系,并建立可再生能源和能源效率技术的清单,从而确保CDM将让环境受益。

规划方案下的CDM捆绑了一组活动,而且可以比单个CDM项目对可持续发展有更好的贡献,尽管这样的项目的申请需要更大成本。为规划方案下的CDM规定一个溢价将帮助扩展这种项目。

对于就2012年之后CDM的未来进行谈判的各国的最后一个问题是,各国应该从什么时候开始由主办CDM项目变为资助它们?发展中国家不论处于经济发展的什么阶段,都不应该被赋予永久的CDM信用额度权利。但是要求像中国或印度这样的主要主办国很快从CDM项目中毕业也是不实际的。

在中国,当前CDM项目贡献的减排对中国的节能目标有贡献,虽然数量较少。考虑到它对煤的依赖,拥有更多可再生能源CDM项目也将帮助减少中国的温室气体排放。很明显,增加CDM项目的总数量对于中国和全球气候变化将是一个双赢的局面。

张中祥是美国东西方中心研究部资深研究员、经济学博士