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资助高等教育:事实和数字

Sian Lewis详细描述了在过去的半个世纪捐助者资助发展中国家高等教育的盛衰。

高等教育(HE),包括大学进行的研究,在发展问题中扮演着一个关键的角色。它帮助产生诸如卫生、农业和工程等关键领域所需的人力资本,并且有助于建设一个国家自力更生的能力。

例如,一些学术人士认为,20世纪60年代和70年代的"绿色革命"之所以在亚洲比在非洲更成功,一个原因在于亚洲国家拥有更强的国内技术能力。当地的农业大学和研究中心——其中许多是国际农业研究磋商组织(CGIAR)建立的——有能力改造这种新技术以适应当地环境。

最不发达国家在历史上获得了大量的外国援助以帮助改善它们薄弱的高等教育体系,特别是在20世纪50年代和60年代,当时发展中国家成为了冷战的代理人战争的战场。美国和其他西方国家把大量资金注入了拉丁美洲和亚洲,希望推广资本主义经济模式并减少共产主义的威胁,而俄罗斯把资助定向投入了非洲和古巴,目的是为了与美国的影响力竞争。双方都把它们的资助的一部分重点放在了维持这些国家的大学体系上。

失宠

但是几十年后高等教育失宠了。这部分是由于捐助者和接受方政府认为高等教育是一种昂贵而低效的公共服务,让富人和特权人士受益,而且产生了太多的社会科学毕业生,而他们的工作机会却太少。

另一个原因是"人才外流"的问题——特别是非洲和加勒比地区的机构仍然面临人员一旦得到培训之后很难挽留他们的情况。

而且它反映了捐助者优先级的变化,即重点转向了食品、医疗保健和应急响应方面的短期减贫举措。许多大学,特别是非洲大学,已经变成了沽名钓誉的象牙塔,脱离了它们周围世界的现实需要,而且被认为无法对这类举措做出贡献。

在20世纪80年代和90年代,"投资回报"的理由变得对于许多大型资助机构越来越重要。一份经常被引用的1986年的世界银行研究估计,发展中国家来自高等教育的社会回报率——由于增加一年教育导致的国民收入增长——平均比来自基础教育的社会回报率低13%。[1]后来对98个国家从1960年到1997年的回顾发现来自小学教育的社会回报率是18.9%,相比之下高等教育只有10.8%。[2]

1994年,世界银行强调了高等教育不应该在发展战略中居于优先位置[3],而且削减了它的高等教育支出——从1985-1989年占其教育支出的17%降到了1995-1999年的仅7%。

图1:世界银行对高等教育的贷款在1994年和2000年下降

来源: 世界银行贷款历史数据

其他捐助者也效仿了这种做法。2000年在塞内加尔达喀尔举行的"世界教育论坛"证实了国际社会对发展中国家高等教育的忽视,只倡导作为广泛的社会福利改善的驱动者的初等教育。

被发展中国家政府采纳的政策反映了大捐助者对高等教育的漠视。2005年哈佛大学的一项综述发现,高等教育没有出现在大多数非洲国家的减贫战略中。

而且它还有其他事与愿违的效应。几个非洲国家的高等教育机构挣扎着维持甚至是最低的学生入学率( 许多国家2003年的入学率还不到中学毕业生的1%)。无数高等教育设施,包括研究实验室和大学实验室,由于缺乏资助而荒废。

研究也受到了严重打击。20世纪90年代非洲研究的产出量下降——当时世界的其余部分正在前进——而且仍然是全世界产出量中最低的。

援助高等教育的回归

在过去的5年中,几个因素已经结合起来,让高等教育重新回到了主要捐助者的议程上。越来越多的文献提出,对教育投资回报的传统的经济衡量方式不能准确反映高等教育增加的社会价值,这包括创造就业机会、增进创业和人才流动性(从各个工作领域之间迁移的能力)。此外,它们忽视了研究——高等教育的一个核心活动——对各国经济的积极作用。

发展界如今正在更加承认高等教育的经济利益,意识到这包括产生公共知识,在工业和学术界之间交换技能,以及更好的技术。一些学术人士把印度在世界经济舞台上的兴起归结于印度数十年以来提供高质量的面向技术的高等教育的举措。这在很大程度上是通过印度理工学院实现的。该学院是在1947年印度独立时用捐助者的资金建立的。

而在一个全球化的世界里,知识就是权力,"落后于知识平均水平"可能产生严重后果。在这样一个全球知识经济中,高等教育可以帮助发展中国家与技术更先进的社会竞争。[4]由于知识产权约束限制了技术转移,发展中国家再也无法依靠涓滴效应解决它们的发展问题。

面对着诸如气候变化、不断变化的疾病模式和粮食安全等现代威胁,培养开展和应用针对特定地区的研究所需的有技能的劳动力变得愈加重要。

关于"人才外流"的观念也发生了变化。发展中国家看到了人才一旦在海外接受了进一步的训练之后让他们回国的潜力——这是所谓的"人才环流"(见 "人才外流形式改变的政策含义")。但是实现这种情况取决于能够在国内大学提供良好的研究设施。

海外流散本身可以导致本国的经济和私人利益——中国和印度都和它们的海外侨民保持强有力的联系,这种情况也逐渐在非洲出现。例如,埃塞俄比亚学者网络提供了一个论坛,让海外埃塞俄比亚人和埃塞俄比亚国内工作的科学家交换关于包括儿童健康在内的当地问题的知识。

正在改变的想法

2000年由世界银行和联合国教育、科学及文化组织(UNESCO)发表的一份报告证实了思维的变化。它认为发展中国家的高等教育处于"危险"状态,而尽管高等教育不能保证迅速发展,缺少了它就不可能维持发展。[5]

2005年,由英国政府建立的非洲委员会清楚地提出国际社会应该承认高等教育对于发展的价值。它建议捐助者增加对非洲高等教育能力的投资,并敦促它们为优秀的科学技术中心每年提供5亿美元(在10年中提供多达30亿美元)。

2008年,世界银行更进了一步,它承认了非洲需要"一个更加知识密集型的发展路径",并承认这种路径需要把重点更多地放在高等教育上。[6]它已经和多个伙伴就其高等教育发展项目进行合作,平均每年发放3.27亿美元贷款——大多数给了拉丁美洲和加勒比地区(43%)以及东亚和太平洋地区(21%)的项目,包括在智利、尼泊尔和越南增加获取和管理高等教育的项目。

主要捐助者

但是世界银行不是唯一的参与者——许多政府和私人基金会目前投入了大量资金以推动发展中国家的高等教育(见 表1)。

援助类型
定义
主要捐助者
双边原则
由一国政府直接提供给另一国政府的援助
法国(AFD),德国(GTZ),日本(JICA),荷兰(Nuffic),西班牙(AECID),瑞典(SIDA),英国 (DFID),美国 (USAID)
多边援助
由一国政府提供给一个国际机构的援助或贷款
世界银行欧洲委员会, 地区开发银行 (ADB, ADB, IADB)

 

私人基金会
分发私人资助而非政府/公共资助的慈善团体

表1:得到的支持高等教育的援助的主要类型以及主要捐助者 缩写:法国开发署(AFD),英国国际发展部 (DFID),德国技术合作公司(GTZ),日本国际协力机构 (JICA),荷兰高等教育国际合作组织(Nuffic),瑞典国际开发署 (SIDA),美国国际开发署 (USAID),亚洲开发银行(ADB),非洲开发银行 (ADB),泛美开发银行(IADB),西班牙国际合作署 (AECID)

以法国为例,法国可以称得上是全世界最大的高等教育双边捐助者,在2007年对发展中国家的政府开发援助中提供了将近13.61亿美元。(见表2)

它使用援助去鼓励大学改革,特别是帮助非洲法语区重建它们的资格从而达到国际标准。法国的援助也设法建设科学能力。专家估计法国援助至多有一半用于了奖学金,大多数用于在法国的研究生学习,但是有一些给了在发展中国家的学习。

法国在撒哈拉以南非洲地区的旗舰项目是2iE,即在布基纳法索瓦加杜古的国际水和环境工程研究所。它让来自非洲的6所伙伴大学和7所法国大学的科学家聚集在一起。800万美元的法国援助已经帮助改革了这所曾经境况不佳的研究机构的治理,并且为私营部门和政府培训了3000多名技术人员和执行经理。

捐助者
1995
1998
2001
2004
2007
法国
没有数据
380.25
415.38
1045.29
1361.17
德国
78.17
504.59
445.77
860.9
1054.66
日本
223.82
83.27
401.87
804.53
338.48
荷兰
6.78
68.56
23.24
119.64
279.92
欧洲联盟
5.2
没有数据
72.11
159.81
241.71
土耳其
没有数据
没有数据
没有数据
133.79
150.07
奥地利
76.11
69.28
52.98
70.27
129.46
比利时
47.79
29.68
39.85
82.57
115.43
美国
没有数据
6.65
110.74
33.36
87.38
韩国
没有数据
1.26
6.75
27.42
81.67
西班牙
29.24
43.25
43.66
41.03
75.04
希腊
没有数据
3.87
5.14
17.22
56.52
英国
40.06
10.81
3.65
1.41
54.37
挪威
没有数据
0.57
51.71
28.79
50.78
澳大利亚
246.44
82.48
23.85
15.67
49.65
葡萄牙
17.69
9.88
10.58
43.07
47.49
加拿大
100.94
37.11
50.48
80.33
32.84
新西兰
27.12
没有数据
20.86
19
21.94
意大利
67.5
3.59
12.99
17.22
21.42
瑞士
9.65
4.4
5
3.93
11.04
瑞典
16.73
9.05
15.97
17.38
10.18
经合组织发展援助委员会国家的总和
993.58
1349.06
1743.98
3322.71
3800.62

表2:来自主要捐助者给高等教育的政府开发援助(ODA),以百万美元为单位,包括来自经合组织发展援助委员会(DAC)成员国的ODA总和

来源: 经合组织统计资料汇编

图3: 来自最大的10个捐助者给高等教育的ODA,以百万美元为单位

来源: 经合组织统计资料汇编

美国也是各个发展中国家高等教育的长期支持者。美国国际开发署的非洲研究生奖学金项目从1963年到1990年运行,然后在1991年到2003年实施的领导能力和技能高等训练项目取代了它。这些项目加起来代表了1.82亿美元的投资,资助了超过3200名非洲学生在超过200个美国大学获得了研究生学位。其中85%到90%在完成训练之后回到了他们的祖国。

更晚些时候,美国国际开发署的高等教育促进发展(HED)项目已经资助了美国和发展中国家大学之间的伙伴关系。自从1987年以来,HED已经在大约60个国家启动了超过300个伙伴关系。这包括美国和墨西哥大学之间的人员交换和实习,东非的公共卫生学院和美国大学之间的伙伴关系,以及俄亥俄大学和印度旁遮普农业大学的研究新型农作物和粮食产品的合作。

发展中国家高等教育双边援助的其他关键提供者包括日本和瑞典。日本有支持各发展中国家(特别是东非)的经过选择的高等教育机构的历史,而且最近提出了一个支持日本科学家和发展中国家研究机构的联合研究项目的新方案。

与之相类似,达累斯萨拉姆大学从1975年拥有数百名学生成长到了如今拥有数千名学生,而且是一个从信息技术到海洋生物学等领域的领先的研究中心——这在很大程度上要归功于瑞典的支持。

英国也支持了高等教育机构之间的伙伴关系,例如,它承诺在2006-2013年间为高等教育发展伙伴关系(DELPHE)项目提供1500万英镑(2200万美元)的资金。DELPHE由英国文化协会和英联邦大学协会管理,它向全世界的245个高等教育机构提供伙伴关系和多机构项目资助。项目包括农业、环境、卫生到信息通信技术,而且还包括人员和学生培训、课程重新设计以及传播研修班。

支持发展中国家的高等教育决不限于政府援助——私人基金会也扮演了一个很重要的角色。例如,比尔和美琳达·盖茨基金会资助了美国科学院与非洲几个国家的科学院合作,从而让当地科学家可以更好地用基于证据的建议为政府决策提供信息。

其他几个美国基金会也已经合作建立了非洲高等教育伙伴关系(PHEA)。PHEA在2000年-2005年提供了超过1.5亿美元用于在非洲大学建立核心能力并支持专门项目,而且后来还承诺再提供2亿美元(见 "捐助者承诺为非洲大学提供2亿美元")。

PHEA把重点放在信息技术、高等教育研究和分析、研究和研究生训练的区域网络以及大学的领导能力。它的一个很著名的项目是它的地区卫星带宽联盟,它已经启动了一个卫星网络从而为非洲大学提供廉价、可靠的互联网接入。

以本国为首的解决方案

不依靠直接援助,发展中国家也可以使用几种方法从外国获得知识和技能从而改善它们本国的高等教育。在当地和外国大学之间形成伙伴关系或许是最常见的——而且可以说是最有效的——策略。

由马里政府于1992年建立的巴马科大学疟疾研究和培训中心是与美国国立卫生研究院、世界卫生组织、法国马赛大学以及意大利罗马大学一起扶持的。如今它是一所设施完备的研究中心,已经为邻国培训了科学家,同时对疟疾的监视和控制做出了有力的贡献。

地区合作还能跨越一个国家的国境推动高等教育。实现它的一个方法可以是发展一个强大的国立机构,随着其声誉的增长而创造出一个地区的"吸引圈"。塞内加尔达喀尔的Cheikh Anta Diop大学和最近的南非开普敦大学都走了这条道路。

另外,大学组成的网络可以合作互补活动。非洲绿色革命联盟是一个以非洲为首的合作伙伴关系,它支持当地大学和研究机构培训科学家,专门研究为了小规模农民的高优先级农作物。

类似地,由CGIAR支持的全球粮食和农业开放大学与非洲、亚洲和拉丁美洲的30所大学以及CGIAR的区域中心合作,在农业、粮食和自然资源方面提供硕士课程。

新的卓越中心也可以是为特定目的建立的,例如尼日利亚阿布贾的非洲理工学院——尽管人们对于这种方法是否真正能够提供价值的观点不一(见 "卓越中心:对非洲科学并非理想")。

邀请外国机构建立定制的课程是另一个选项,一些国家特别是东南非的国家选择了它。但是尽管这种方法可能运作得很好——正如中国的宁波诺丁汉大学的例子——当地政府需要克服几个政策障碍,包括许可、认证和承认的问题(见 "和外国大学合作建设能力"

常见问题

很明显,高等教育重新回到了一大批有影响力的捐助者的议程上,尽管来自国际社会的资助仍然很低。

然而,许多国家的情况仍然严峻。人们常常提到不良的基础设施是利用高等教育促进发展的一个障碍。其他的障碍包括高等教育的成本、中学毕业生对进入大学的准备不足、不良的大学管理以及过于拥挤。

更让人担忧的是,许多发展中国家的政府自身似乎不太愿意支持高等教育,而且没能言行一致(2005年哈佛大学的综述发现只有3个政府在其减贫战略中考虑了高等教育,而且只有2个政府打算因此而增加资助)。

鼓励当地拥有主动权是捐助者面临的一个重大挑战,这部分是由于双边合作方案倾向于变成以富国为中心进行管理。接受援助的机构常常抱怨说,捐助者建立了符合它们自己利益的研究议程,而不是解决当地问题。关键在于发现真正的合作伙伴关系的正确规则。

这个问题部分来自于分配"核心"资助与面向项目的资助之间的差异。从一个需求驱动的角度来看,由当地合作伙伴定义优先级和项目的核心资助可以说对于能力建设更有利。但是在现实情况中,这种需求驱动的方式几乎不存在。一个例外是瑞典国际发展合作署(SIDA),它在每个伙伴国家至少一所研究型大学中资助改善研究所需的核心设施(包括实验室、图书馆、基础设施和研究培训)(见 "捐助者必须资助科研的基本环境"

科研人员和高等教育机构面临需要产生对社会有用的成果的压力不断增长,这也反映在了捐助者如何分配援助上。它们常常偏爱关键领域的应用研究,诸如卫生和农业领域,而大学为了确保资助,需要展示真实的成果。许多人可能认为这具有积极性质,但一些科研人员认为这限制了他们。

捐助者之间缺乏凝聚力——它们倾向于独自运作项目——已经导致了在许多发展中国家加强高等教育的散弹枪方法,许多人认为这导致了资源的浪费。

长期情况

荷兰高等教育国际合作组织的知识和创新主任Jos Walenkamp和他的同事Ad Boeren提出,捐助者之间应该协调它们的项目,从而提升影响力和可持续性,而且应该微调能力建设和面向特定部门的项目从而满足具体政策目标。[7]他们还呼吁受援助政府进行更好的监视和评估,以及更积极地促进"人才环流"。

据其他科研人员说,同样重要的是致力于长期支持。无论提供支持的模式如何,倘若要满足一些发展中国家不断增长的对高等教育的需求,很明显捐助者需要在最不发达国家扩大对高等教育的支持。几个国家正在因为这种压力而不堪重负,导致了像墨西哥国立大学这样的"超级大学",该大学每年招收20万多名学生——然而这只是报考大学的学生的一小部分。

Sian Lewis是科学与发展网络(SciDev.Net)的组稿编辑。

References

[1] Psacharopoulos, G., Tan, J-P., Jimenez, E. Financing education in developing countries: An exploration of policy options. World Bank (1986)

[2] Psacharopoulos, G., Patrinos, H.A. Returns to investment in education: A further update. World Bank Policy Research Working Paper No. 2881 (2002)

[3] Higher education: The lessons of experience[4.96MB]. The World Bank (1994)

[4] Kapur, D., Crowley, M. Beyond the ABCs: Higher education and developing countries. Center for Global Development Working Paper No. 139 (2008)

[5] The Task Force on Higher Education and Society. Higher education in developing countries: Peril and promise. World Bank/UNESCO (2000)

[6] Yusuf, S., Saint, W. Accelerating catch-up: Tertiary education for growth in Sub-Saharan Africa[1.39MB]. World Bank (2008)

[7] Walenkamp, J., Boeren, Ad. What donors should do. Development & Cooperation No. 09 (2007)